碳達峰碳中和“1+N”政策體系的“1”終于公布，社會期待已久的“靴子”落地了。

《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(下稱《意見》)于24日發布。

國家發展改革委負責人在答記者問時表示，黨中央、國務院印發的《意見》，作為“1”，是管總管長遠的，在碳達峰碳中和“1+N”政策體系中發揮統領作用;《意見》將與2030年前碳達峰行動方案共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。“N”則包括能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域分行業碳達峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等保障方案。一系列文件將構建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。

“實現碳達峰碳中和，決不是就碳論碳的事，而是多重目標、多重約束的經濟社會系統性變革。”國家發展改革委黨組書記、主任何立峰25日在《人民日報》撰文表示，這需要統籌處理好發展和減排、降碳和安全、整體和局部、短期和中長期、立和破、政府和市場、國內和國際等多方面多維度關系，采取強有力措施，重塑我國經濟結構、能源結構，轉變生產方式、生活方式。

把節約能源資源放在首位

《意見》明確，實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的工作原則。

《意見》強調，把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略，持續降低單位產出能源資源消耗和碳排放，提高投入產出效率，倡導簡約適度、綠色低碳生活方式，從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。

為何把節約能源資源放在如此重要的高度?對此，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員郭焦鋒告訴第一財經記者，事實上，節約能源理念一直是能源消費革命的核心。

郭焦鋒表示，無論在過去、現在還是未來，節約理念都被擺在首要位置上。這背后主要有三個原因：一是，我國的能源消費總量大，且不斷增加，給能源供給側造成壓力，要從需求側進行調節。二是，我國能源消費總量大，意味著節約空間也很大。目前，我國粗放式的能源發展方式沒有得到根本解決，能源利用效率存在很大的提升空間。三是，今后居民消費可能會成為能源消費主力之一，因此要倡導簡約適度、綠色低碳生活方式。初步測算，通過增強公眾的節能意識，可以減少20%的能源消費，即將近20%的二氧化碳排放。

“節約一定是在第一位的。節約能源資源，不僅是節能，也包括節水、節地、節材、節糧等等。先說節流，再說開源。”中國能源研究會能源與環境專業委員會秘書長王衛權對第一財經記者表示，目前我國單位GDP的能源、物耗，與發達國家相比仍有不小差距。碳達峰的峰值越高，碳中和的難度就越大。因此，如果要維持原有的經濟增長速度，同時降低碳排放，必須貫徹節約理念。

王衛權認為，當前節能工作的難點在于，一方面，中小企業的生存壓力比較大，部分節能改造工作的投入能力有限。因此，需要培育專業的第三方節能服務機構，合理創新商業模式，加大綠色金融支持力度，促進節能工作的開展。另一方面，許多機構和個人對于節能的意識淡薄、能力不足，導致節能工作開展受阻。為此，應該加強節能的宣傳教育，形成崇尚節能、簡約生活的良好氛圍。

郭焦鋒表示，既要認真落實能耗“雙控”等管控機制，倒逼企業節能減排，也要讓企業看到節能工作并非只有投入，沒有產出。例如，當企業通過改造升級，省下了一定的碳配額，可以在碳市場上交易獲取收益。

2060年非化石能源消費達80%以上

目標方面，《意見》提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五個方面的主要目標。

根據《意見》，到2030年，經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平。非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上。到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上。

國家統計局數據顯示，2020年我國非化石能源消費比重占到了15.9%。根據《意見》提出的目標，到2030年非化石能源消費比重要增加到25%，增加近10個百分點。距離2060年比重達到80%的目標，差距更大。這個數字是如何得出的?

華北電力大學經濟管理學院教授袁家海告訴第一財經記者，盡管2060年的能源消費總量難以預估，但是非化石能源消費比重達到80%以上卻能提前鎖定，因為這是根據碳中和的要求“倒推”出來的。

碳中和，即一定時間內，直接或間接產生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、節能減排等形式，抵消自身產生的二氧化碳排放，實現二氧化碳的“零排放”。袁家海表示，目前看來，森林碳匯、CCUS(碳捕獲、利用與封存)的技術難以大規模抵消二氧化碳排放，因此必須提高能源利用效率、調整能源消費結構。

他向記者算了一筆賬：如果按照現在的能源效率水平，到2060年中國的一次能源消費量將突破100億噸標準煤，哪來這么多一次能源?我們現在的終端能源消費量是37億噸標準煤，根據測算，到2060年，我們的終端能源消費量只能控制在25億噸以內。這其中80%以上消費的都是電力，所以2060年全社會的發電量應該在17萬億度電左右。當前是7.6萬億度電，到2060年凈增加10萬億度電。其中，多數是來自于以風電、光伏為主的可再生能源，以及水電、核電等有轉動慣量的機組。

華北電力大學能源互聯網研究中心主任曾鳴對第一財經記者分析，非化石能源消費大比例增長的難點在于，一方面，要構建以新能源為主體的新型電力系統，完成一系列的技術創新，包括電力調度、儲能技術、智能電網等等。另一方面，要推進市場化機制建設，擴大市場化交易規模，依托市場這只無形的手，合理配置能源資源，形成有效激勵約束機制。再者，政府要加強政策引導，強化頂層設計、壓實各方責任。政府和市場兩手發力，缺一不可。

“特別要注意的是，由傳統的化石能源轉變到以非化石能源為主，這是個很長的過程，對能源安全、能源經濟會造成一定影響。所以，在這個過程中，一定要協調好經濟合理、穩定安全和綠色低碳這三個目標之間的協同關系。不同的階段，要對照這三個目標進行動態優化。只有這樣，才能順利實現2060年非化石能源消費占80%的目標。”曾鳴說。

具有合理約束力的碳價機制

碳交易，是碳達峰碳中和路徑中尤為引人關注的一環。

《意見》提出，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制。加快形成具有合理約束力的碳價機制。

今年7月，中國碳市場上線交易正式啟動，納入發電行業重點排放單位超過2000家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。但是，圍繞當前碳市場的合理交易價格，卻一直存在不同觀點。

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經記者表示，碳市場是對今后抑制碳排放的一個最有效的機制。如果碳價足夠高，企業一定會降低碳排放的總量和強度。但是，如果碳價過高，成本無法傳導到消費者，行業自身也不能完全承擔。因此，這個機制必須與其他的電力市場改革措施相配合。

碳價維持在多少才是合理水平?

據清華大學能源環境經濟研究所執行所長張希良此前測算，目前中國全經濟尺度的邊際減排成本大概是7美元。碳市場若要發揮有效作用，碳價應該大于或等于每噸7美元。邁向2030年碳達峰、2060年碳中和目標，中國經濟全尺度的碳減排成本也會有所增加，所以碳價還有上升空間。“十四五”期間，中國碳市場的碳價可能在每噸8美元至10美元左右。“十五五”期間，碳價可能進一步升至每噸15美元。

中國人民大學應用經濟學院副院長、教授陳占明對第一財經記者分析，建立碳交易市場最主要的目的是發現碳價格。長期來看，碳價應該會介于現在的價格和歐盟的價格之間。今年7月，歐盟已經宣布推出全球首個“碳邊境稅”計劃，對包括鋼鐵、水泥、化肥和鋁在內的進口碳商品征收關稅。在國內國際雙循環的背景下，中國涉外貿易活動的碳價自然會傳導到國內的碳市場，體現在碳價上。

針對《意見》提出將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，陳占明表示，碳匯可以理解為“負的碳排放”，所以這項措施其實是從反面擴大了碳排放權的交易對象。一方面，可以避免因為信息不對稱等原因，導致碳匯的貢獻沒有完全傳導到碳市場。另一方面，可以讓公眾和機構明確意識到，碳匯是我們實現雙碳目標的一個重要途徑，被政府所認可和鼓勵。